NOTAS SOBRE O SISTEMA ELEITORAL AMERICANO

A PROPÓSITO DE UM ARTIGO DE FRANCISCO LOUÇÃ

(Expresso, 01/09/18, "A Democracia americana é doente")

I

Comecemos pelo fim: o que desvirtua o sistema eleitoral americano é o dinheiro. Pode parecer uma observação simplista, mas é o dinheiro, por comparação com o que se passa noutros países, que mais poderosamente contribui para desvirtuar os resultados eleitorais. Nos Estados Unidos quem não conseguir arranjar dinheiro, muito dinheiro, não é eleito para nada!

Dito isto, e recomeçando agora pelo princípio, o sistema eleitoral americano foi muito elogiado por Tocqueville, em Democracia na América, por ter sido nos Estados Unidos que, pela primeira vez, se pôs em causa, na prática, o princípio enunciado por Aristóteles e até então nunca desmentido segundo o qual a democracia só era viável como forma de governo em comunidades até cinco mil habitantes. A invenção do sistema representativo, com elementos diversos de democracia directa e semidirecta bem como a persistência, embora residualmente, de manifestações do mandato imperativo, permitiu experimentar uma nova forma de governo nunca antes ensaiada tanto no Estado antigo como no Estado moderno.

Marx, que foi colunista assíduo de jornais e revistas americanas, enquanto lho permitiram, apesar de ter escrito cerca de um século depois da independência, várias vezes se referiu ao sistema político americano e escreveu textos (pouco conhecidos) muito interessantes sobre a Guerra Civil, tendo inclusive trocado correspondência com Abraham Lincoln, não deixando de manifestar o seu apreço pela Revolução Americana, nomeadamente quando confrontada com o que se passava na Europa à época.

Pois bem, o sistema eleitoral americano é algo que não pode ser desligado da sua história, do nascimento no século XVIII de uma grande Estado democrático do outro lado do Atlântico, onde todos os sonhos se poderiam concretizar e onde os pesadelos da velha Europa jamais teriam “direitos de cidadania”. Era isto o que se supunha viesse a acontecer e foi muito neste novo espírito que nasceu o seu sistema político bem como a sua expressão eleitoral.

A segunda nota a ter em conta tem a ver com a especificidade do sistema político americano e também do seu sistema eleitoral. Olhar para um ou para outro com “olhos europeus”, baseando a análise nos pressupostos dos sistemas políticos europeus, é meio caminho andado para o não compreender. Portanto, nada melhor do que atender à sua história para o contextualizar e interpretar devidamente.

II

Comecemos pela eleição do Presidente. O Presidente americano é eleito por um colégio eleitoral restrito composto por representantes dos Estados. A Constituição americana prevê que cada Estado escolha, como entender, os seus eleitores presidenciais em número idêntico à soma dos seus representantes (deputados e senadores) no Congresso. Originariamente era o poder legislativo de cada Estado que escolhia os seus representantes no colégio eleitoral que elege o presidente. Por outras palavras, o Presidente era escolhido pelos parlamentos dos Estados. Só posteriormente, na primeira metade do século XIX, os Estados foram gradualmente devolvendo aos seus eleitores a escolha dos eleitores presidenciais. O último a fazê-lo foi a Carolina do Sul, em 1860. E é assim que hoje é eleito o Presidente dos Estados Unidos – por um colégio eleitoral restrito, cujos membros são eleitos por voto directo em cada Estado, Washington DC incluído. Este colégio, constituído por 538 membros, representa os 50 estados da União mais os representantes do Distrito Federal, sendo aquele número correspondente à soma dos membros do Senado (100), da Câmara de Representantes (435) e de 3 de Washington DC. Os membros deste colégio eleitoral são eleitos nos respectivos Estados, por referência aos resultados eleitorais, em cada Estado, dos candidatos presidenciais. A cada Estado cabe um número eleitores correspondente ao número dos seus representantes no Congresso, ou seja, o número de deputados (Câmara de Representantes) mais o de Senadores (Senado). O número de representantes (deputados) por Estado é fixado de acordo com o seu peso demográfico na União, segundo o último censo, enquanto o número de senadores é igual em todos os Estados (2), qualquer que seja a sua população ou área. Portanto, cada Estado conta com tantos membros no colégio eleitoral quanto o número de deputados que o representam na Câmara de Representantes (representação fixado em função do seu peso demográfico) mais o número de Senadores que o representam no Senado (2). Assim, por exemplo, o Estado de Nova Iorque, representado na CR por 29 deputados e no Senado por 2 senadores, participa no colégio eleitoral com 31 grandes eleitores enquanto o Wyoming com 1 representante e 2 senadores apenas tem 3.

Como o número de senadores é o mesmo em todos os Estados (2 por cada Estado), o maior ou menor peso eleitoral de cada Estado advirá do seu número de deputados, estabelecido, como se já disse, em função do seu peso demográfico no conjunto da União.

Em cada Estado, o candidato que ganhar, ganha todos os votos, “Winner-take-all”, sendo portanto eleitos para o colégio eleitoral todos os representantes que o apoiam, salvo no Nebrasca (5) e no Maine (4) onde a eleição se faz pelas circunscrições (distritos) eleitorais (de que mais adiante falaremos) para a Câmara dos Representantes, podendo portanto acontecer que num distrito ganhe um candidato e noutro, outro. Os dois votos do Senado, tanto num Estado como noutro, são atribuídos ao candidato que no Estado tiver maior número de votos. Essa a razão por que se costuma dizer que nestes dois Estados vigora o sistema proporcional, embora seja, como resulta do exposto, uma proporcionalidade calculada de modo muito diferente da que vigora Europa em muitos Estados.

Para ser eleito pelo colégio eleitoral, o candidato a Presidente tem de reunir, no mínimo, 270 votos. Este método de eleição presidencial baseado no “compromisso de Connecticut” foi acordado na “Convenção de Filadélfia, de 1787, e entrou em vigor em 1789. Ele é o resultado de uma sábia combinação entre os dois factores fundamentais de um Estado federal – os Estados e a população.

Se nenhum candidato obtiver 270 votos, caberá à Câmara dos Representantes eleger o Presidente e ao Senado, o Vice-presidente. Foi por esta via que em 1800 foi eleito Thomas Jefferson e em 1824, John Quincy Adams.

A evolução havida demonstra que foi sendo atribuído ao voto popular um poder que inicialmente não tinha, deixando todavia intocado o poder dos Estados. A prevalência tende ser do voto popular, no sentido de que é, em princípio, eleito o candidato que tiver mais votos. Mas pode não ser, como por cinco vezes já aconteceu: em 1824 (John Quincy Adams contra Andrew Jakson); em 1876 (Rutherford B. Heyes contra Samuel J. Tilden); em 1888 (Benjamin Herrison contra Grover Cleveland); em 2000 (Georges W. Bush contra Al Gore); e em 2016 (Donald Trump contra H. Clinton), tendo sido esta última a maior diferença de sempre, cerca de 3 milhões de votos.

Muito mais frequentemente ocorre o contrário: o candidato derrotado ganhar em mais Estados. Hoje, bastará ganhar em onze Estados para ser Presidente da América, desde que esses Estados sejam, obviamente, os mais populosos.

O Presidente dos EUA é eleito para um mandato de 4 anos, não podendo, a partir de 1951, nenhuma pessoa ser eleita para o cargo mais que duas vezes, de acordo com a 22.ª Emenda, aprovada em 1947. Apesar de deste ser o “costume constitucional” iniciado com Washington, que recusou um terceiro mandato, tendo daí para frente, até Roosevelt, todos os presidentes respeitado aquela limitação, Roosevelt, prevalecendo-se do silêncio da Constituição, candidatou-se quatro vezes tendo sido eleito outras tantas. Para prevenir idênticas situações no futuro, o Congresso aprovou a “emenda” atrás referida que mais não fez do que positivar o que já anteriormente se entendia ser a regra. Esta emenda, aprovada em 1947, entrou em vigor quando dois terços dos Estados a ratificaram, o que aconteceu em 1951.

Não compreender isto é não conhecer a história dos Estados Unidos. Daí que não seja apropriado, numa federação como a americana, estar a falar na eleição directa por voto popular fora do contexto dos Estados.

III

Foi igualmente na Convenção de Filadélfia que se criou o sistema bicameral que ainda hoje existe. Nessa Convenção ficou acordado que o Legislativo, denominado Congresso, seria constituído por duas câmaras - uma destinada a representar a população dos Estados, proporcionalmente ao seu peso demográfico e a outra paritária, destinada a representar os Estados. A primeira – a câmara baixa - deveria ser uma câmara mais perto da opinião pública e a outra – câmara alta – mais perto dos interesses do Estado (Federal) e de salvaguarda da autonomia dos Estados ( federados).

O Congresso dos Estados Unidos, constituído por 535 membros, é assim composto por duas câmaras, a Câmara de Representantes (435 deputados) e o Senado (100 senadores).

Os mandatos da Câmara de Representantes são de 2 anos, realizando-se a sua eleição nos anos par, na terça-feira seguinte à primeira segunda-feira de Novembro e os do Senado, de 6 anos, sendo aproximadamente um terço dos seus membros renovado cada 2 anos, no mesmo ano e data da eleição para a Câmara dos Representantes. Portanto, a meio de cada mandato presidencial há eleições intercalares, sendo as da Câmara dos Representantes para eleger toda a Câmara (e não para renovação parcial, como se diz no artigo acima citado) e as do Senado, como sempre, apenas para o renovar parcialmente (cerca de um terço).

Como já acima se disse, o número de deputados a eleger por cada Estado é estabelecido em função do seu peso demográfico no contexto da União, de acordo com o censo feito cada dez anos. A regra é de cada representante não poder representar menos de 30 mil habitantes, embora cada Estado, no mínimo, tenha direito a 1 representante. O número de representantes está fixado em 435 desde 1911, tendo esse número sido temporariamente aumentado após a entrada na União, em 1959, de dois novos Estados, Havai e Alasca. Todavia, 4 anos depois regressou-se aos 435.

Os Estados com mais de um representante dividem-se, para efeitos eleitorais, em tantos círculos (chamados distritos) quanto o número de representantes a que têm direito. A Califórnia, que é o Estado mais populoso da União, tem 53 representantes na Câmara, enquanto o Wyoming, que é o menos populoso, tem apenas direito a 1. Portanto, na Califórnia há 53 distritos eleitorais e no Wyoming 1.

Os Estados têm o direito de organizar os círculos eleitorais (distritos). Nalguns Estados essa competência é exercida por associações independentes dos partidos, noutros, pelo poder legislativo. Segundo a Constituição americana, os distritos, havendo mais do que um, devem ter sensivelmente o mesmo número de habitantes. Embora haja liberdade de delimitação dos distritos, segundo o Voting Rights Act de 1965, os Estados não têm o direito de delimitar os distritos de modo a reduzir a força do voto das minorias étnicas, não sendo, porém, proibida a delimitação dos distritos para ganho político, desde que respeitada a limitação anteriormente referida, embora os tribunais tenham invalidado delimitações votadas pelos legislativos estaduais por as considerarem arbitrárias

Portanto, desde que o poder de voto das minorias étnicas esteja salvaguardado – e há muitas decisões jurisprudenciais sobre essa matéria – não se pode dizer que exista uma batota generalizada na delimitação dos distritos, como se diz no artigo em causa, porque o distrito que hoje tem determinados limites, poderá amanhã ter outros se o poder legislativo do Estado mudar de mãos e essa nova delimitação não for puramente arbitrária.

O Distrito Federal (Washington DC), embora participe no colégio eleitoral que elege o Presidente da República, não tem representantes no Congresso. Mas tem direito a um representante, tal como os territórios associados, que integra os comités da Câmara de Representantes, sem direito a voto nas matérias de natureza legislativa.

Com excepção da Louisiana, nos demais Estados são eleitos os candidatos que, em cada distrito, tiverem mais votos (maioria simples é suficiente). Na Louisiana, exige-se maioria absoluta (metade mais um), havendo nova eleição entre os dois candidatos mais votados, se nenhum a tiver obtido na primeira volta.

O Presidente da Câmara de Representantes está na segunda linha de sucessão ao cargo de Presidente da República, imediatamente depois do Vice-Presidente, se o Presidente renunciar, for impedido de continuar ou morrer.

O Senado, a câmara alta do Congresso americano (embora a Constituição não adopte esta terminologia) é composto por 100 membros. Dois por Estado qualquer que seja a sua população ou a área territorial.

O mandato dos senadores é de 6 anos, sendo aproximadamente um terço dos seus membros eleito cada dois anos.

Em cada Estado nunca poderá haver a eleição simultânea 2 senadores, sendo, portanto, o círculo eleitoral para a eleição dos senadores correspondente aos limites do respectivo Estado. Em todos os Estados, com excepção de Louisiana e Washington, é eleito o candidato que tiver o maior número de votos (maioria simples é a regra). Naqueles dois Estados exige-se a maioria absoluta, havendo segunda volta entre os candidatos mais votados, se nenhum a tiver obtido na primeira.

Vagando um lugar, por morte, renúncia ou impedimento do senador, a Constituição americana permite que o poder legislativo dos Estados conceda ao Governador desse Estado o direito de preencher a vaga até que uma eleição especial tenha lugar. E todos os Estados, com excepção do Arizona, aprovaram leis concedendo ao Governador o direito de escolher quem preenche a vaga até à eleição especial antes referida.

O Vice-Presidente da República é o presidente do Senado, mas não vota, salvo para desempatar.

IV

As candidaturas não são livres na maior parte dos Estados, querendo isto dizer que somente os partidos registados nesse Estado têm o poder de apresentar candidaturas, o que demonstra o importante papel que os partidos desempenham nos Estados Unidos, inclusive como entes dotados de poderes públicos.

Originariamente os candidatos aos cargos políticos acima referidos eram escolhidos (nomination) pelos comités dos partidos, chamados “caucus”, assembleia de notáveis. Este sistema de cariz manifestamente “oligárquico” foi mais tarde substituído pelas “convenções”, assembleias de delegados, o qual dada a sua manifesta insuficiência democrática, acabou sendo gradualmente substituído pelas “primárias”.

Uma “primária” é uma eleição directa dos candidatos pelo conjunto dos eleitores, oficialmente organizada como se de uma eleição definitiva se tratasse.

Há três espécies de primárias: as fechadas, as abertas e as não partidárias.

Nas primárias fechadas, só os eleitores filiados em determinado partido podem votar nos candidatos desse partido; os eleitores devem declarar oficialmente a sua opção partidária – a filiação é pública e registada; cada eleitor recebe um boletim de voto do partido a que pertence no qual figuram os candidatos ao cargo a eleger, devendo assinalar o candidato em que vota. As que admitem votos de eleitores independentes chamam-se semifechadas.

Nas primárias abertas, não há filiação partidária pública; cada eleitor recebe dois (ou mais boletins de voto), devendo escolher o do candidato do partido em que vai votar, assinalando nele a sua escolha. Um eleitor filiado num partido pode votar no candidato de outro partido. Mas só pode votar uma vez. Também há primárias semiabertas: nestas o eleitor deve primeiramente indicar em que partido vai votar.

Nas primárias não partidárias, como as de Minnesota e do Nebraska, é distribuído um único boletim de voto com os nomes de todos os candidatos sem indicação do partido a que pertencem, devendo o eleitor assinalar aquele em que vota, sendo escolhidos os dois candidatos que recolham mais votos.

Há ainda sistemas mistos: primárias e “caucus” (escolha mediante múltiplas assembleias, que começando por ser de eleitores se vão gradualmente transformando em assembleias de representantes cada vez mais abrangentes até se chegar aos representantes últimos) e, como vimos, primárias semiabertas e semifechadas, o que dá lugar a uma grande variedade de regimes, consoante os Estados, o que torna o sistema eleitoral americano muito complexo e difícil de enquadrar em esquemas rígidos.

As primárias não tornaram desnecessárias as convenções já que para certas eleições o candidato acaba por ser designado pela convenção do partido a que pertence, tomando em linha de conta o resultado daquelas. Todavia, no Partido Democrata o peso dos superdelegados é muito significativo. Os superdelegados são personalidades não eleitas em primárias, mas com direito a voto na convenção, por inerência do lugar que desempenham. Os “caucus”, por seu turno, também continuam a existir em muitos Estados, umas vezes juntamente com as primárias outras como método único de escolha.

Por outro lado, as primárias, embora inventadas para diminuir o papel dos comités partidários, não lograram totalmente o objectivo a que se propunham, já que aquela influência acaba por continuar a ser decisiva na escolha dos candidatos a candidatos.

No Partido Democrata, os representantes dos candidatos são eleitos, em regra, segundo um sistema proporcional, desde que o candidato tenha recolhido uma percentagem mínima de votos (15%). No Partido Republicano, em regra, vigora o sistema oposto: quem ganha fica com todos os delegados.

V

Para terminar, uma última nota. Nos Estados Unidos o recenseamento eleitoral não é oficioso. Há, por múltiplas razões, muita dificuldade no recenseamento e também acontece que muitos recenseamentos são contestados em tribunal por ilegalidades diversas, sendo a mais comum a de fraude na residência.

Esta sim, esta é uma das maiores deficiências do sistema eleitoral americano, sendo óbvio que as dificuldades antes referidas são politicamente criadas por aqueles que temem o resultado do chamado “voto étnico”.

Todavia, já se viveram tempos muito piores. Tempos houve em que havia múltiplas restrições à inscrição nos cadernos eleitorais, com o propósito manifesto de afastar da eleição certo tipo de votantes. Até 1964, havia no Estados do Sul restrições múltiplas todas elas destinadas a impedir o voto dos afro-americanos. Pela 24.ª Emenda Constitucional essas restrições foram afastadas.

Já não fará tanto sentido afirmar a natureza inigualitária do voto nas eleições para o Congresso, sublinhando a sub-representação dos grandes Estados face à sobre representação dos pequenos Estados, tanto na Câmara dos Representantes como no Senado. Esta crítica assenta no errado pressuposto sobre a natureza do Estado americano. De facto, os Estados Unidos não só não um Estado unitário como também não são um “falso” Estado federal, de modo que qualquer crítica tendente a diminuir ou a menosprezar o papel dos Estados, bem como os elementos constitucionais que, na sua múltipla diversidade, asseguram a sua igualdade, tende a ser uma crítica desprovida de sentido.

Mais sentido faria sublinhar reduzida participação dos americanos nos actos eleitorais, nomeadamente nos de projecção nacional. Embora essa reduzida afluência às urnas seja em parte ditada pelas dificuldades daquilo a que entre nós chamamos “recenseamento eleitoral”, é preciso também não esquecer, para se ficar com uma correcta compreensão do fenómeno, que há entre o europeu e o norte-americano uma atitude diametralmente oposta quanto ao papel do Estado e, portanto, da importância das eleições.

Enquanto para o europeu, as eleições, devida ou indevidamente avaliadas, têm em vista investir em posições de mando pessoas que, representação do Estado, ajudarão a resolver os nossos problemas, para a maioria dos norte-americanos o Estado não seve para resolver problemas mas para criar problemas. Basta ver o êxito que tiveram certas campanhas eleitorais cujo programa assentava nesse slogan ou a fama que adquiriu o discurso da tomada de posse de John Kennedy quando afirmou: “Não se questionem sobre o que os Estados Unidos podem fazer por vós. Perguntem, antes, o que podem vocês fazer pelos Estados Unidos”.